城市开发边界打破行政概念束缚，从整体区域的层面划定范围，对城市外围划定一条包含农田、森林的环绕城市的绿色带，对城市的空间范围进行限制。国内城镇化水平由1878年的19.7%提高至2021年的63.89%。近10年，我国城镇化率每年约提高1.421%。随着城镇化率飞速增长，城市不断扩张，可能出现生态失衡、空间格局凌乱等问题。因此，在中共“十九大”报告中明确提出“科学划定城镇开发边界”的战略部署要求[1]。1研究对象概况1.1湘潭市概况湘潭市位于湖南中部、湘江中游，地处湖南省衡山山脉的小丘陵地带，城市地势、地貌特征为东面低、中部平坦、北面和南面坡度较高，属于低山-丘陵地貌，地处涓水、衡山盆地间的盆地岭山系，出露地层种类较齐全，北与洞庭湖沉降过渡带相连接，东临长平断陷盆地境内发育元古代至新生代地层和多期次的岩浆岩。湘潭市地域境内以大范围缓慢坳褶抬升为主，为相对抬升构造区。湘潭市水系发达，自然植被资源和数目品种资源资源丰富，人文悠久，人文景观别具一格。湘潭市总面积5 006 km2，城区面积168.21 km2，建成区面积79.2 km2。湘潭正处于快速城镇化的中期阶段。2021年，湘潭市全市常住人口共291 万人，其中城镇人口183.9 万人，城镇化率63.2%。通过统计分析，可以发现湘潭人口增长和分布变化情况具有特征。常住人口持续增加，城镇化率稳步提升。2016~2019年湘潭市常住人口从283.8 万人增长至288.2 万人。在城市户籍人口逐年减少的情况下，城镇人口比重还依然保持一定的增长趋势，城镇化率整体提升，增长率保持稳定。2016~2019年，湘潭市户籍人口整体呈现减少趋势；2017~2018年，湘潭市户籍人口具有小幅度增长。户籍人口增长动力不足，呈现人口净流出现象。但近年来人口净流出数量逐年降低，表面人口吸引力随着长株潭一体化进程推进正在逐步恢复。湘潭市现有土地利用状况区域分布特征区别明显。基本耕地以及部分中心城区建设用地集中分布于湘江、涓水等沿岸地区，林地区域集中分布于湘潭市辖区域北面、西南面以及京珠高速公路以东的山丘地区。湘潭市的土地整体开发利用程度较高，达到94.86%，导致耕地储备不足。扣除河流、湖泊等具有生态建设和环境保护功能的用地和其他用地类型后，可以作为后备耕地的土地资源不充足。中心城区土地利用规划如图1所示。10.19301/j.cnki.zncs.2022.01.024.F001图1中心城区土地利用规划查阅已有湘潭市城市总体规划发现，其城市发展的总体策略围绕“两型驱动、开放带动、强工富市、科学发展”开展。按照长株潭城市群建设综合配套改革试验区的总体要求，站在全局统领的视角以统筹规划湘潭市全域城乡生态环境、经济发展和城市空间分布以及公共基础服务设施等为工作重点。1.2深化长株潭一体化下湘潭市自身发展需要湘潭市在国土空间规划上加快推进城乡融合、积极主动融入长株潭城市群。湘潭市城镇化速率逐年放慢，空间增量增长趋于平缓。湘潭市人民政府为了加强推动长株潭城市群一体化发展，提出“向北发展”的发展策略。在湖南省委提出的“一核两副三带四区”发展定位中，湘潭市在此次提出的发展定位处于“两副”位置。长株潭城市群的“三极”中，湘潭市与“极”仍然存在一定距离，21世纪初湘潭市生产总值与长沙市GDP相差接近3倍；2020年，湘潭市和长沙市的GDP差距被拉开至5倍。这一系列数据表明湘潭市发展在过去的时期里确实存在一定的难题。长沙市为湖南省会城市，湘潭市与其在发展条件上具有根本性差距。同为“两副”的成员，在城市发展上，湘潭市与株洲市存在差距。作为长株潭城市群中“三极”的一员，湘潭市应足够重视此次在国土空间规划的背景下的发展机遇，提前谋划，缩小差距，成为长株潭城市群“三极”。长株潭都市圈如图2所示。10.19301/j.cnki.zncs.2022.01.024.F002图2长株潭都市圈《湖南省国土空间总体规划（2021~2035年）》公众版长株潭城市群发展规划中，其战略目标指出，应坚持“山水绿屏，分类保护”，突出自然生态、水土资源、人居环境，打造一个长江经济带的绿色长廊。同时，应以“一核三轴”增强长株潭城市圈的核心增长，深入推进一体化建设，依托多条已有发展轴线推动长株潭与其他板块协同发展，在全面融入长江经济带的背景下，引领中部绿色崛起的新格局。湘潭市应抓住机会，寻找自身的特色亮点，从历史人文、经济发展等多个角度，在长株潭城市群一体化的视角下，进行城市开发边界规划。《长株潭区域一体化发展规划纲要》文件已出台，其交通发展战略研究基于长株潭城市群在国家战略中的使命担当，强化长株潭市作为一个整体与国家层次 综合交通战略的对接。长株潭一体化内部交通网络形成三市综合交通网络，在长株潭城市群整体发展规模划定上，基于长株潭绿色发展、品质提升的大背景，从人口流动、产业集聚、生态承载能力、设施支撑能力等多角度，通过多方案、多情景分析，充分综合长株潭三市发展诉求，合理确定长株潭总体人口规模和用地规模、人口结构和人口空间分布，合理分配至长株潭三市，避免人口、空间的无序扩张。在国土空间规划层面上，应充分分析三市全市域及都市区现状空间结构，以战略定位为目标，以综合交通、生态廊道等为骨架，通过人口、产业等大数据分析，整体谋划长株潭都市区空间格局。规划应在长株潭三市城市空间格局 基础上有延续、有突破、有创新、有提升。湘潭应该据此找准发力点，从国土空间规划层次入手，划好三区三线，抓住发展机遇，将“发展差距”变为“发展空间”。2湘潭市城市开发边界划定思路城市开发边界划定需考虑两大重要因素，分别为外部生态环境对城市空间的制约和内部发展需求对城市空间的推动[2]。俞孔坚等[3]提出逆向思维的“反规划”理论，将建设用地和生态环境进行图底交换，将生态系统作为规划的首要考虑对象，保证城市生态格局的连续和完整。本研究收集对比多个开发边界试点城市实践经验[4]，总结城市开发边界的近期研究，学习各界科研工作者开展的一系列国土空间规划中城市开发边界的划定经验以及思路，提出湘潭市城市开发边界划定思路。目前，湘潭城市空间增量扩张与存量更新并存，城市建设中，原有的增长导向、低效蔓延、以需定供、简单粗放的发展方式将难以持续。各个建设区域布局较为散乱，城市空间结构呈现碎片化，建设用地分布无序化；21世纪，中心城区城市空间方向不明确，导致湘潭城镇建设用地空间布局不够紧凑高效、土地利用粗放。我国城市开发边界试点实践经验如表1所示。10.19301/j.cnki.zncs.2022.01.024.T001表1我国城市开发边界试点实践经验城市划定原则划定思路划定类型北京控规模、控强度、控增量、用存量、促减量通过多种评价指标为依据划定城镇开发边界存量型上海保护耕地、生态环境，控制建设用地蔓延通过转型优化城区空间结构，严格落实耕地存量型郑州维护城市生态格局，优化土地资源调配以现有城市总体规划、土地利用总体规划为依据，按城市发展阶段目标划定相对弹性的管控线存量增量兼顾贵阳严控生态，集约高效用地以“两规合一”为前提，优化空间结构、节约集约用地，规范城市建设存量增量兼顾武汉严控规模优化城市空间布局，严控城市建设规模存量型湘潭市开发边界划定应聚焦于建设用地现有存量，将以已有用地规模设置为用地规模上限。针对闲置利用率低下的建设用地，通过在不同区域置换或减少等方式，促使湘潭市的开发能够在现有土地利用条件下更为高效，达到调和、促进城市自身与周边其他的城镇加深空间尺度上的关联，进行合理有效的乡镇撤销合并，对开发边界划定城市本身的用地资源合理调配形成有效的空间功能分布结构。3湘潭市开发边界划定原则（1）严控生态底线，兼顾耕地保护与城市发展效率生态优先；生态红线、长株潭绿心、基本农田等禁建区不作为城镇建设用地；尽可能少占永久基本农田和优质耕地。（2）城市附近村庄密集地区不作为城镇建设用地；保障建设用地相对集中，面积超过25 hm2的适宜建设用地作为城镇建设用地；满足城市结构和用地拓展方向。（3）对效率低下、空闲和分布散乱的存量建设用地实施“减量”措施，为城市发展及乡村振兴等政策落实提供集约高效土地利用规划方案。（4）为加强、加快融入长株潭城市群一体化，积极推进长株潭城市群公共服务基础设施、交通系统互联互通一体化高效发展。在保障生态资源存续的前提下深化环长株潭城市群一体化发展进度，结合湘潭市发展目标，优化城市空间结构，将城市的发展区域细分划定为城镇集中发展区、弹性发展区和特别用途区[2]。考虑划定方案与永久基本农田和生态保护红线的协调配合，不得占用永久基本农田；生态保护红线内禁止开展各项城市农业开发活动，形成初步的湘潭市开发边界划定方案，在生态环境、人文环境不被破坏的前提下为湘潭市民提供生态人文景观优美、充满发展活力的城市环境。4结语城市开发边界的划定是我国国土空间规划中的重要工作，对我国实现城市的可持续发展具有重大意义。我国从前期的多规合一等试点政策实行、14个开发边界试点城市的设立再到目前全面推进的国土空间规划体系改革，开发边界划定能够在解决城市空间无序扩张的同时提高土地利用效率，在新型城镇化时期被赋予更加重要的时代意义。文章就湘潭市的自身禀赋出发，提出湘潭城市开发边界划定思路，为中小城市开发边界划定提供参考。