水资源作为宝贵的自然资源之一，对城乡建设发展具有重要的支撑作用[1]。我国水资源空间分布表现为南方多、北方少，山区多、平原少，与人口、经济、耕地、能源等经济、社会要素布局不相匹配，降雨主要集中在5月至9月，占全年降雨量的70%以上，水资源时空分配不均严重制约了我国经济社会发展[2]。目前我国已开始全面进入以资源节约、环境友好、生态保育和空间均衡等为主要特征的生态文明新时代，水是关键因子，“量水而行”是必然方向[3]。党的十八大以来，我国对水问题的关注和重视提升到新的高度。在国土空间总体规划编制背景下，应强调水资源作为资源环境底线约束的重要性，明确水资源利用上限，以水资源承载能力为刚性约束条件，合理预测城镇人口和建设用地规模，为城镇未来建设发展中用地布局、产业结构调整提供有力基础支撑。文章以江苏省为例，研究分析全省以及代表市水资源约束条件下城镇人口和建设用地规模，分别从省、市层面分析水资源承载能力，确定国土空间规划编制过程中水资源作为刚性约束的底数条件，科学引导各地城镇建设发展规模合理确定。1“以水四定”技术方法“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的核心是确定水资源同人、地、产之间的关系，明确可供水资源量作为约束条件，通过可供水资源量及用水定额确定人口、建设用地、经济发展规模等内容。文章“以水四定”测算方法中“可承载城镇建设用地规模”测算方法采用《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》中明确方法；其他方法暂无相关国家规范、标准明确，主要为行业常规算法或目前江苏省各地国土空间规划中已采用的方法。1.1以水定城“以水定城”是空间化的“以水定人、以水定产和以水定地”，并结合水资源保护的空间要求。明确水资源保护要求、可供水资源量及其空间分布以及各地用水定额指标等内容，指引城镇的发展规模，实现“以水定人、以水定地和以水定产”在空间上的谋划布局[4]。1.2以水定人“以水定人”的定额指标包括人均综合用水量和人均综合生活用水量，通过可供水资源量和可供综合生活用水量综合确定可承载人口规模。可承载人口规模1=可供水资源量/人均综合用水量，可承载人口规模2=可供综合生活用水量/人均综合生活用水量。可承载的人口规模取两种方法计算结果的较小值，可供水资源量为2035年的用水总量控制值；结合现状用水结构比例、规划产业调整，确定可供综合生活用水量；人均综合用水量和人均综合生活用水量可结合城镇用水现状、规划情况及相关规范合理取值。1.3以水定地“以水定地”主要确定农业与城镇用地的承载规模，可承载农业用地规模通过可供农业灌溉水资源量和农业灌溉用水定额进行确定。可承载城镇建设用地规模通过可供城镇水资源量、城镇人均用水量、人均城镇建设用地面积进行确定。可承载农业用地规模=可供农业灌溉水资源量/农田灌溉亩均用水量，可承载城镇建设用地规模=可承载城镇人口规模×城镇人均建设用地=可供城镇水资源量/城镇人均用水量×城镇人均建设用地面积。可供水资源量为2035年用水总量控制值；结合现状用水结构比例、规划产业调整，确定可供农业灌溉水资源量和可供城镇水资源量；农田灌溉亩均用水量、城镇人均用水量和城镇人均建设用地面积可结合农业、城镇现状、规划情况及相关规范合理取值。1.4以水定产“以水定产”的关键指标为万元GDP用水指标，通过明确三产总计可供水资源量确定三产规模及三产结构引导方向。可承载GPD总用水量=可供三产水资源量/万元GDP用水量，可承载一（二、三）产增加值用水量=可供一（二、三）产水资源量/一（二、三）产万元增加值用水量。可供水资源量为2035年的用水总量控制值；结合现状用水结构比例、规划产业调整，确定可供三产水资源量；万元GDP用水量可结合城乡现状、规划情况及相关规范合理取值，合理确定三产水资源分配，优化城乡产业布局。“以水四定”技术路线和关键指标如图1所示。10.19301/j.cnki.zncs.2023.01.027.F001图1“以水四定”技术路线和关键指标2江苏省水资源承载力案例分析2.1江苏省人口规模分析全省年平均农业用水量284.0 亿m3，按照《江苏省关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》（苏政发〔2012〕27号）目标要求，至2035年，农田灌溉水有效利用系数提高到0.69以上，农业年用水量降至250 亿m3，基于527.68 亿m3水资源使用上限，工业、生活及其他用水限值为277.68 亿m3。现有城乡人均综合用水量225 m3/人（不含农业用水），规划至2035年，人均综合用水指标略有上升至250~300 m3/人，我省可承载人口规模约9 256~11 107.2万人，对比《江苏省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价》，人口规模预测为9 066~14 323万人，基本相符。考虑到江苏省万元GDP用水量、万元工业增加值用水量等节水指标在未来15年还将进一步下降，在技术进步、产业结构优化方面继续走在全国前列，从总供给能力上来讲，江苏省水资源供给总体安全，风险较小。2.2某市人口、用地规模分析（1）某市现状用水情况。某市多年平均用水结构及某市用水指标如图3和表1所示。10.19301/j.cnki.zncs.2023.01.027.T001表1某市用水指标年份用水指标人均综合用水量/（m3/人）城镇居民人均生活用水量/［L/（人·d）］万元GDP用水量/（m3/万元）农田灌溉亩均用水量/（m3/1 000 m2）均值639.6128.5107.3570.02015657.0125.6128.0528.02016665.0125.6121.0529.52017661.0130.0107.0538.52018611.0133.092.0639.02019604.0128.388.7615.010.19301/j.cnki.zncs.2023.01.027.F002图2某市多年平均用水结构根据江苏省水量分配指标，2035年某市水资源利用总量总体控制在58.04 亿m3。市域多年平均用水总量为53.28 亿m3，农业用水量43.67 亿m3，工业用水量4.86 亿m3，生活及其他用水量4.75 亿m3，占比分别为81.96%、9.12%和8.92%。过多年用水结构和用水指标分析，农业用水、工业用水和生活用水总量变化较为稳定，但人均综合用水指标有小幅下降，万元GDP用水指标下降趋势明显。（2）某市水资源承载能力分析。某市多年平均农业用水量43.67 亿m3，按照现状耕地保有量和永久性基本农田面积保持不变，农业用水在现有条件下下降9.5%至39.52 亿m3，工业、生活及其他用水量18.52 亿m3。城乡生活平均用水量3.19 亿m3，占用水比例5.99%，考虑到生活水平不断提高，城乡生活用水量占比在现有基础上提升50%，则2035年城乡生活可用水量5.21 亿m3。基于现状城乡居民生活用水指标128.5 L/（人·d），考虑2035用水指标适当提高，取140 L/（人·d），预测可承载人口规模为1 017万人。近5年城镇平均用水量9.61 亿m3，占18.04%，城镇建设用地用水指标15.5 m3/（万m3·d），考虑用水结构调整和城镇建设用地用水指标适当提高，取20 m3/（万m3·d），预测可承载城镇建设用地规模2 538.65 km2。在编某市国土空间规划期望2035年人口837万人（常住人口750万人），城镇化率为80%，城镇人口为600万人，距离某市可承载人口规模1 017万人还有一定空间，水资源能满足城市未来发展人口需求。3建议继续执行农业用水负增长、工业新鲜用水零增长、生活用水微增长、生态用水适度增长的原则，继续加强用水管控。加强地区水资源节约利用及再生利用研究。结合地区水资源分配情况及城镇开发建设强度，开展水资源综合利用研究，“以水四定”，严格控制用水总量，优化城镇生活用水、工业用水和农业用水结构，实现水资源利用从粗放到集约的根本性转变。全面推进城乡节水工作，加强非常规水资源利用。坚持节水优先原则，促进生产和生活等全方位节水。深入开展城镇节水改造，加强供水管网漏损控制，不断实施工业企业节水技术改造，减少水资源消耗。加快污水和雨水资源化利用进度，积极推进再生水用于工业生产、市政杂用和生态景观等，强化农业节水规范化、标准化、精细化。试点水权交易，完善水资源调配市场化机制。试点出台水权改革指导意见，试点先行取水户之间的水权交易，积累经验，逐步扩展至不同城镇和行政区域之间的水权交易，探索搭建水权交易市场，完善水资源调配市场化机制，实现水资源节约集约利用。推进城市高效用水，强化用水总量和用水效率管控。城市市优化水资源配置，实施开源节流举措，加强再生水利用和雨水资源化利用，进一步提高农业用水和工业用水效率，以水资源总量和用水效率为管控指标，探索节水城市建设。4结语通过分析全省和某市水资源用量、用水结构和用水指标，上述指标总体稳定，随着农业用水效率提升和人民生活水平提高，农业用水总量略有下降，工业和生活用水总量略有上升。基于最严格的水资源的管控要求，结合省三大跨流域调配水工程体系的不断完善，可供水资源量总体支持全省人口和城乡建设规模。局部区域由于农业用水占比较小，其转化城镇用水的水资源总量有限，人口和用地规模增长受制于水资源限值，应在更大区域内进行水资源调配、平衡，同时全方位加强节水工作，加大非常规水资源使用量，降低人均、地均用水指标。