1研究概述1.1TOD模式概念彼得·卡尔索普（Peter Calthorpe）在《下一个美国都市：生态、社区和美国梦》（1993）中首次提出TOD概念和系统的论述。1997年，Cervero和Kockelam提出了著名的3D原则，即混合开发（Diversity）、密集（Density）、结合城市设计（Design），3D原则也是TOD规划实践中最重要的基本原则。美国TOD研究中心（2007）报告指出，TOD的核心目标是使城市居民能够通过步行、单车、公交等方式到达目标区位，增强区位交通便利度，减少居民对汽车的依赖程度，提高公共交通利用率，丰富区位的建筑功能属性（如居住、工作、消费、游乐等），满足公共和私人需求，创造一个新的场所体验效果。TOD模式是一种采用土地混合开发，提高土地使用强度，配合多元化的功能开发，提倡大容量公共交通使用的引导城市发展的模式，其以有利于公共交通的使用为设计原则，采用中高密度的土地混合利用开发模式，提高公共交通利用率，形成公共设施和公共空间围绕公交站点周围的紧凑布局、功能混合的社区，从而引导城市土地的高效利用。TOD模式具有功能多元、紧凑开发、公交主导等特点，能够解决蔓延式城市发展、土地和基础设施利用效果较差等问题，是促进旧城开发、调整城市功能、推进城市可持续发展的重要模式。1.2基于TOD模式的土地开发的内涵陈育霞等[1]指出，客运枢纽综合开发包含两个层次，即枢纽场站与周围地区的一体化综合开发以及枢纽场站自身上盖物业的综合开发利用。站城一体开发研究有效概括了TOD模式的综合客运枢纽土地综合开发内涵，即通过缩短转换乘距离，强化站场枢纽聚散功能；站场功能高度复合，通过高容积率，使站场及周边土地开发价值最大化；通过站场融合的方式放大城市地标功能，增加步行空间和停留时间创建城市窗口形象。1.3基于TOD模式的土地综合开发的意义作为城市门户，综合客运枢纽是城市的核心资源，具备较高的商业开发价值。“交通—人流—服务业”的相互促进，提升了客运枢纽的活力和自身的商业环境。综合客运枢纽在交通功能和时间、空间范围方面对城市具有较大影响力，能够发展成为重要的城市节点、重要的交通区域和经济纽带、新的现代服务业集聚区。发达国家利用综合客运枢纽的这一特性，允许枢纽开发建设主体在建设枢纽的同时对周边一定范围内土地实施综合开发。此举能够带动枢纽周边区域经济发展，开发获取的土地、物业等收益能够平衡枢纽建设和运营费用，可有效减少政府投入和企业经营压力，部分城市服务功能可以充分融入枢纽原有的单一的交通功能中，便于对综合客运枢纽的使用。在城市治理方面，以TOD模式为重点的综合客运枢纽及其周边土地综合开发，是落实国家土地节约集约、提高土地利用效率的必要手段。2现状与存在的问题2.1土地综合开发管理现状近年来，随着高速铁路快速发展，相继出现了采用TOD模式建设的综合客运枢纽土地综合开发项目，如重庆沙坪坝枢纽、杭州西站、深圳西丽枢纽等项目相继建成。重庆沙坪坝综合客运枢纽是国内首次在城市密集区对既有枢纽采用TOD模式综合开发的项目。项目集高铁、城市轨道交通、地面公交等方式于一体；打破了站城分离，实现多种交通方式“零距离”换乘，形成了8层地下空间结构；通过立体分层设立建设用地的使用权，实现铁路用地同城市用地的融合发展；上盖空间通过招拍挂的方式出让并进行物业联合二级开发，挖掘项目商业潜能，缓解了铁路建设资金的不足，达到多方共赢，对实现多种交通方式的有效衔接、提升中心城区功能、促进土地集约利用和提高铁路投资效益均具有指导和借鉴意义。2.2存在问题（1）枢纽缺乏有机统一的综合开发建设运营主体。贾光智等[2]在对发达国家的枢纽土地开发研究中指出，各国在操作模式方面略有差异，但均成立了专门负责地产相关业务的部门，基于土地所有权和使用权进行类似城市商业区的地产综合开发。国内现有综合客运枢纽大多缺乏有机统一的综合开发建设运营主体。部分城市具备政府主导的负责统一建设、运营和管理的主体，但由于项目本身承担重要的安全运营责任，对枢纽及周围地区的综合开发积极性不高。目前国内客运枢纽内不同运输方式设施项目主体大多相对独立。以国铁沿线的铁路主导型客运枢纽为例，国铁集团承担着铁路站场投资、开发、建设和运营管理的主要职责。地铁/轻轨站场多存在独立投资、开发建设和运营管理主体。相较于单纯的综合客运枢纽，基于TOD模式的综合客运枢纽具有多个不同的投资建设主体，多种使用主体和多功能项目开发主体的特点，模式在界面划分、财务测算、利益分享、风险分担等方面的复杂程度较高，难以作为一个完整的项目进行统一的立项、开发、建设和运营，导致枢纽的开发、设计、建设和运营缺乏一体化统筹，体现在枢纽服务方面则表现为枢纽功能单一化，枢纽内部通常仅为满足旅客疏散需求；商业空间有限；交通衔接不紧凑；空间布局不合理；运输服务缺乏协调等问题。（2）针对TOD模式的枢纽综合开发的规划及审批程序尚不完善。综合客运枢纽是城市的人流集散和交流中心，在国家、区域、城市层面存在相互作用，已经成为城市总体规划中重点考虑的核心资源。多元化用地功能是基于TOD模式的综合客运枢纽的重要特点。实现枢纽及周边多元化土地开发利用应与城市土地利用规划有机结合起来，进行用地功能合理定位，采用适当的开发模式。从国内外成功实践可以看出，枢纽及周边区域综合开发方式主要包括：对车站上部城市空间进行物业开发，与枢纽统一规划、统一设计、统一施工；以分期建设的形式进行，规划预留与周边建筑的交通通道，为枢纽周围地区地下空间综合开发留有余地。多数高铁主导型客运枢纽采用前者。由于针对TOD模式的枢纽开发的规划及审批程序还有待完善，枢纽综合开发过程存在利益主体诉求差异大、上盖平台结构确定难、审批流程复杂等特点[3-6]，枢纽土地综合开发规划很难与城市规划实现同步调整，时间方面的脱节导致土地空间规划通常无法为TOD综合开发预留空间，周边土地增值收益难以实现。在微观审批指标方面，过多的僵化指标限定了地块开发的可能性。严格的开发参数和场地控制计划不利于实现枢纽和周边土地价值的最大化，包括过高的建筑退线标准；过大的道路宽度；对于混合用地关注过少；容积率差别化不够，不能反映枢纽的可达性；建筑高度的限制以及火灾防控规定限制了容积率等[7]。（3）枢纽及周边区域土地综合开发强度不高。高强度土地综合开发是基于TOD模式的综合客运枢纽的另一重要特点。土地开发强度通常以容积率表示。国内外实践表明，枢纽周边用地的基础布局一般在枢纽半径500 m以内作高强度开发的居住及商业、办公用地，半径500~800 m内用地为中高强度开发，此范围外为低强度、低密度城市开发以及公共绿地和公园[8]。（4）枢纽的公共交通导向的土地开发协同支撑不足。综合客运枢纽土地开发强度应与交通容量相适应。基于TOD模式的综合客运枢纽高强度开发的特点，决定了需要发展大容量公共交通提供支撑。公交系统的便捷和高效程度影响枢纽的土地开发效果。我国城市公共交通规划在土地利用规划之后，公交线路和站点规划缺乏综合开发观念，未实现公交与土地利用的协同发展。（5）土地开发供应与出让方式政策制约了枢纽综合开发。枢纽用地综合开发成败的关键要素是土地发展权。目前土地出让问题已经成为TOD模式下客运枢纽综合开发的重要影响因素之一。根据目前国家法律规定，所有经营性用地必须采取招拍挂的方式出让。此举提高了用地综合开发的成本，且枢纽交通企业难以取得物业发展权。项目初期土地开发权利不能正式转给交通部门，无法促进交通投资与土地管理以公私合营的方式进行协调，不能确保枢纽站附近物业收益的可持续性。分层开发用地较难实施，且不同的用地属性较难协调联动。（6）用于综合开发的土地保障和财政支持不足。枢纽综合开发属于土地和资金密集型产业。基于TOD模式的综合客运枢纽土地开发，既需要盘活存量用地，发展上盖或开发地下空间以获取经济效益；也需要通过其他方式获得枢纽用地周边的新土地。基于TOD模式的综合客运枢纽综合开发成功还需要交通配套建设的现金流与综合开发的现金流状况基本均衡。为此，整个操作过程中伴随了大量的政府资金支持的争取，最常见出现的途径如土地指标的谈判、政府补贴的争取等[9]。当前枢纽开发实施过程中普遍存在土地资源难以控制、开发主导权不明确等问题，客运枢纽用地和资金支持政策处于一事一议的状态。3土地综合开发对策与建议3.1加强枢纽运营企业与政府、有地产开发经验的社会资本进行合作加强枢纽运营企业与地方政府、其他大型机构或房地产开发公司的合作，形成利益共享、风险共担的合作机制。通过与地方政府合作，将枢纽商业地产开发与城市规划相结合，获得土地优惠政策，加速土地开发流程。吸引更多社会资本投入，并建立健全资金安全与保障制度，提高社会投资的长期性和稳定性[10-11]。3.2优化枢纽土地综合开发流程与审批管理对于符合条件的存量客运枢纽改建，可在规划设计阶段改变土地使用性质，明确枢纽相关用地进行综合开发的合法性。通过办理审批手续和重新核发建设规划许可，对自有划拨用地进行提升改造，提高土地容积率，实现土地开发利用效益最大化。同时，依照法定程序适当提高枢纽用地的规划容积率，使其不低于枢纽地区商业服务业用地的平均容积率，从操作层面保证枢纽地区进行综合开发的可行性。为解决枢纽与城市规划同步等问题，可通过将土地开发与场站规划同步实施，实现二者同步规划与批复，保障枢纽土地综合开发与站场同步规划、设计、施工。3.3因地制宜合理确定综合客运枢纽土地开发强度和功能布局不同区域综合客运枢纽土地综合开发模式策略如表1所示。10.19301/j.cnki.zncs.2023.04.022.T001表1不同区域综合客运枢纽土地综合开发模式策略开发策略区位基本特征开发定位开发模式开发要点成熟客运枢纽模式位于中心城区，土地价值高，但土地存量有限，更新置换与功能提升难度较大。遵循站点周边土地价值规律，优先发展高容积率的商业和办公物业，辅以高密度住宅。可采取车站本体综合开发模式或城市综合体模式。站点周边土地开发高度集约，构建轨道站点综合体，将交通接驳、商业办公、居住等需求整体化解决；在周边条件允许时，结合规划要求，向上大力发展地铁上盖物业，向下利用地下空间。半成熟客运枢纽模式规划已经先行控制，尚未进行城市建设，土地价值较高，发展潜力大。大力发展商业和公共配套，引导新区发展。高强度、高水平开发周边住宅区。可采取城市综合体模式或轨道交通沿线周边区域开发模式。区别对待不同功能的枢纽综合开发时的物业配比和开发强度；加强枢纽周边设施与枢纽的空间综合利用。新城客运枢纽模式现状有少量建设，自身经济实力较弱，土地价值较低。将轨道站点作为新城开发引擎，以TOD模式沿轨道交通线开发大型居住区，以轨道交通疏散人口，缓解中心城区压力。轨道交通沿线周边区域开发模式。新城枢纽周边地区宜进行范围较大的总体设计，进行整体开发，枢纽核心区集中布置商业服务设施。通过评估枢纽配套公共交通承载量确定土地开发强度。在枢纽选址时考虑城市空间和土地资源的预留。统筹考虑综合客运枢纽线路功能定位、客流需求、区域经济水平、产业发展重点、土地市场发展情况、站位交通条件、周边用地条件和规划条件等因素，根据可改造或建设难易程度将枢纽土地综合开发划分为三种模式：成熟客运枢纽模式、半成熟客运枢纽模式、新城客运枢纽模式。3.4提升综合客运枢纽周边公共交通系统与土地利用的协调程度建立多层次的规划互动、反馈、调整机制，促进综合客运枢纽规划与城市用地规划、公共交通规划相协调，推动综合客运枢纽与周边用地的一体化开发。促进枢纽及周边区域公共交通高质量发展，并提高相应的公共交通服务质量，加强枢纽交通换乘系统的发展，提供更多换乘的选择，降低换乘量，使配套的公共交通服务更加高效和快捷。将既有综合客运枢纽的衔接作为规划城市轨道交通线网的重要考虑因素。3.5强化土地政策支持国外实施TOD经验表明，政府部门的重视及土地利用开发协调机制是枢纽土地综合开发成功实施并取得效益的关键。政府加强枢纽及周边土地的储备力度，优先开发闲置土地，预留保障大容量公共交通沿线土地的开发权，防止出现无序开发。出台相关政策文件支持存量交通设施用地调整用地性质为经营性用地，以保证枢纽场站功能为前提，提高枢纽场站用地的使用效率和开发强度。3.6建立资金补助和专项基金政府通过直接投资和资金补助等方式对综合客运枢纽土地开发提供财政支持。对具备财政保障能力的城市，建立综合客运枢纽土地综合开发专项基金，将枢纽周边的部分或全部土地出让金和物业税收定向用于补贴和改善溢价回收源的综合客运枢纽建设及配套的公共交通服务。4结语随着我国城市建设的快速发展，综合客运枢纽周边土地综合开发诉求日益强烈。2021年，交通运输部、国家铁路局等六部委共同发布的《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》提出，推动综合客运枢纽向城市综合体转型。以TOD模式为重点的综合客运枢纽及其周边土地综合开发将成为未来一段时间内发展的主要方向。文章梳理了我国基于TOD模式的综合客运枢纽土地综合开发管理现状及存在问题，重点围绕开发运营主体、规划审批管理、土地与资金支持政策等方面，提出了推动基于TOD模式的综合客运枢纽土地综合开发的主要对策与建议，但基于TOD模式的综合客运枢纽如何实现一体化规划建设以及相关的政策细则措施还值得深入研究。