2019年5月，相关单位明确了科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称三条控制线）的重要参考依据，是资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）。当前国土空间规划编制明确三线划定应结合“双评价”成果，但如何基于“双评价”进行科学划定三条控制线，并未提供科学可操作的技术思路。本文将从“双评价”评价机理出发，总结实际操作技术方法，为各地国土空间规划编制、“三线”划定及落地提供参考。1“双评价”成果与“三线划定”关系1.1“双评价”评价思路依据2020年1月自然资源部发布的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》，主要根据土地资源、水资源、气候、生态、灾害等要素，针对生态保护、农业生产（种植业、渔业、畜牧业）和城镇建设三大重点进行开展评价，其中由生态系统服务功能极重要区和生态极脆弱区集成，确定的生态保护重要性等级分为极重要和重要，在生态保护极重要区外，再识别农业或城镇的适宜区和不适宜区。1.2“三线划定成果”科学划定要求1.2.1生态保护红线生态保护红线主要指需要执行严格保护的重要生态功能范围。其优先将具有生态功能极重要的生物多样性维护、水土保持、水源涵养等区域、水土流失、沙漠化、海岸侵蚀等生态极敏感脆弱区域划入生态保护红线范围，将具有潜在重要生态价值区域和自然保护地纳入生态保护红线的保护范围。生态保护极重要区与生态保护红线的关系如图1所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.05.058.F001图1生态保护极重要区与生态保护红线的关系生态保护红线与“双评价”的生态保护极重要区高度契合，可将省级和全国“双评价”成果中生态保护极重要区均认定合理的区域划入生态保护红线，涉及国家和区域生态安全格局、国家一级公益林、国家重要湿地、饮用水水源地一级保护区、自然保护地等可划入生态红线。1.2.2永久基本农田永久基本农田主要指永久性保护的耕地，用于保证粮食安全和农产品供应。永久基本农田划定方法是针对现阶段的永久基本农田布局，识别耕地划定不实、违法占用、污染严重等问题区域，保证总体面积不减少，耕地质量有提升，整体布局稳定，对其进行相应的补划。“双评价”成果中的种植业生产适宜区是基于水资源丰度高、地势平坦、光热充足、集中连片等因素，因此，种植业生产适宜区作为永久基本农田和永久基本农田储备区的优先选择区。综合干旱、地形坡度大于25° 、土壤肥力差、光热条件不足、污染含量超标等各项因素的种植业生产不适宜区，优先开展退耕还林还草。种植业生产适宜区与永久基本农田的关系如图2所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.05.058.F002图2种植业生产适宜区与永久基本农田的关系1.2.3城镇开发边界城镇建设适宜区与城镇开发边界的关系如图3所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.05.058.F003图3城镇建设适宜区与城镇开发边界的关系城镇开发边界主要指以城镇功能为主，可以进行集中开发建设的城镇区域边界。在国土空间规划中，城镇开发边界以“双评价”为基础，优先在城镇建设适宜区内划定，并综合现状城镇建设用地、经济布局等因素，避让水资源短缺，地形坡度大于25° ，海拔过高、地质灾害、海洋灾害危险性高的城镇建设不适宜区，无法避让的区域，需进行专门论证并采取相应措施。2“三线划定”划定思路探讨2.1三线条控制线协调优化三条控制线的协调优化，应按照不可交叉重叠的要求。出现冲突矛盾时，优先保障生态功能的完整性，若永久基本农田位于自然保护地核心区，永久基本农田应逐步退出。若集中连片程度高的永久基本农田位于自然保护地核心区外，应调整生态保护红线。城镇开发边界应尽可能在生态保护红线、永久基本农田外划定。2.2生态保护红线调整对原有的生态保护红线成果进行校核，结合第三次全国国土调查成果、“双评价”成果、林业变更调查、依据充分的人类活动，识别内部存在的矛盾冲突并进行相应调整。首先，通过第三次全国国土调查成果，提取集中连片程度高的耕地、园地和现状建设用地，将位于自然保护地核心保护区外的矛盾冲突地块划出。通过林业变更调查将生态功能不造成明显影响的连片人工商品林划出生态保护红线的范围。此外，依据充分的已批建设用地、合法矿业权、相关规划范围（土地利用规划、城乡规划成果）、国家规划矿区、重大项目（旅游开发、风电、水电、光伏等）、基础设施等矛盾区域应划出生态保护红线，以保障国计民生。其次，为确保生态保护红线“面积不减少、功能不降低、性质不改变”，可将“双评价”的生态保护极重要区和保护等级高的生态公益林的重叠区域作为优先补划区域。2.3永久基本农田优化依据土地利用总体规划确定的永久基本农田，结合第三次全国国土调查、“双评价”、耕地质量调查监测与评价等成果，梳理整改划定不实、违法占用等问题区域，按照相应要求进行补划。2.3.1问题整改主要对土地利用总体规划确定的永久基本农田进行校核，首先，通过第三次全国国土调查成果，将建设用地、林地、园地、草地、湿地、水域及水利设施用地及河道两岸堤防间不稳定的耕地划出。再基于“双评价”种植业不适宜区，将自然灾害风险高、无法复垦、环境污染严重、无法恢复治理的耕地以及生态保护评价中石漠化脆弱性高、沙漠化脆弱性高、水土保持功能重要性高的25° 以上陡坡耕地，划出永久基本农田。耕地因采矿损毁耕作层或地面塌陷无法耕种且无法复垦及公路铁路、渠道周围的绿化空间占用的区域划出永久基本农田。在划定永久基本农田前已批的建设项目或已办设施农用地相关程序的土地、难以避让的重大建设项目、临时用地、全国矿产资源规划确定的矿产，在重大生态建设项目等依据充足的情况，可划出永久基本农田。2.3.2补划提质补划的永久基本农田应与现有永久基本农田保持集中连片且坡度小于25° 的耕地。占用城市附近的永久基本农田，可结合种植业适宜区，优先在已划入粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的优质耕地、已完成的高标准农田、土地整治新增耕地、实施整治的中低产田、永久基本农田储备区等区域进行补划。若通过科学论证后难以在城市附近补划，可根据从近到远的空间关系、从高到低的质量要求补划。2.4城镇开发边界划定城镇开发边界坚持“生态优先、集约适度、形态完整”的原则，基于“双评价”成果、第三次全国国土调查、基数转换成果、重大工程安排等因素进行边界初划，再与生态保护红线、永久基本农田进行协调。2.4.1边界初划（1）以水资源、空间等约束条件的可承载城镇建设用地规模、城镇人口规模，确定资源环境承载能力上限，并通过城镇建设适宜区，避让森林、河流、湖泊、山川等不能进行开发建设的范围。（2）依据上位国土空间规划中确定的规划城镇建设用地规模，结合城镇发展定位和空间格局，现状建设用地、集中连片的控规建设用地、依法合规设立的各类开发区、重大建设项目用地等应划入城镇开发边界。（3）与现状城镇建设用地联系紧密的山体、河流湖泊湿地、文化古迹等空间，应划入城镇开发边界予以严格管控。（4）充分利用第三次全国国土调查、地理环境和地貌特点的边界，使城镇开发边界形态尽可能完整。2.4.2方案协调无法调整且零散分布的生态保护红线和永久基本农田位于城镇开发边界内，应严格按照生态保护红线、永久基本农田的保护要求进行管理，但不计入城镇开发边界面积。3结语“双评价”作为国土空间规划的基础性工作，是划定三条控制线的重要依据，准确把握“双评价”与三条控制线划定的关系，有利于提高国土空间总体规划编制的科学性。本文通过分析“双评价”生态保护、农业生产、城镇建设评价机理与三条控制线划定的关系，结合实际操作的经验，探讨了三条控制线的划定技术思路，确定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的协调优化次序和原则，总结科学利用“双评价”成果开展三条控制线划定的方法。由于各地之间存在差异，具体的划定方法需要结合各地自身情况进一步研究。