随着国土空间总体规划的有序推进，加快推进国土综合整治，提高城乡建设用地效率、促进美丽宜居新农村建设、开展农村土地综合整治已成为自然资源领域重要的工作内容。1全域土地综合整治开展的背景在城市化进程不断加快的背景下，我国土地利用现状存在一定问题，农业现代化进程不断加快，农村建设用地规模加速扩张，农村土地利用效率较差，城镇化水平高，待流转的闲置土地较多等问题制约了经济的高质量发展[1]。需要以国土空间规划为指导，采取产业转型升级等措施，提高农村居民点整理复垦利用的潜力，以村为单位，统筹整合各种空间资源，促进集约节约利用，健全公共服务设施体系和提升居民的生活质量。为解决此类问题，政府逐步形成了全域土地综合整治理念，以国土空间规划为指导，提出构建区域协调机制，加大政策引导力度，分类分级引导优化用地布局。以“内涵全面，目标全面，手段全面，效益全面”为综合整治手段[2-3]。全域土地综合整治是指针对特定区域的土地资源、生态环境和经济社会发展问题，采用综合治理的方式，通过对土地资源的调查、评价、规划、开发和保护等措施，使土地资源得到有效利用，持续发展。实施全域土地综合整治有利于推动土地资源可持续利用与经济社会可持续发展。国土空间规划与全域土地综合整治耦合关系如图1所示。10.19301/j.cnki.zncs.2023.06.022.F001图1国土空间规划与全域土地综合整治耦合关系2全域土地综合整治开展的必要性2.1全域土地综合整治是优化土地利用结构的重要举措我国部分地区土地资源短缺和土地闲置情况同时存在。由于劳动力转移和农村土地无法流转等情况，造成土地资源配置错位[4]。城市地区占地建设比重较大，土地利用及转化效果稍显不足。从长远看，我国农村的城镇化水平仍需进一步强化，推动农村空间规划和更新是目前主要的工作之一。在这种情况下，通过对土地资源和布局进行科学规划，能够推动区域经济均衡发展，确保城乡土地资源协调开发。2.2全域土地综合整治是优化生态安全的重要保障土地是人类生存和发展的重要资源，在社会建设以及经济发展过程中，土地资源的过度开发和使用不利于形成人与自然和谐共处的生态格局。需要通过建构国土空间引导下全域土地综合整治的现实路径，从国土空间生态安全战略格局角度出发，论证田园综合体整治修复项目对生态安全屏障的优化效果，保障生态环境与发展建设相协调。开展全域土地综合整治活动，能够结合科学合理的土地开发方式保护生态环境，助力生态建设，在生态、经济、社会等方面实现可持续发展的区域规划，充分展现综合整治措施的活力和作用。2.3全域土地综合整治是促进城乡一体化发展的需要城乡协调发展过程中，基础公共设施配置直接影响乡村经济的发展，如交通体系、公共卫生医疗系统、饮用水安全工程以及垃圾分类处理工程等。由于城市公共基础设施供给不足，农业生产投入少等原因，导致城乡之间人才资源流动性较弱，对城乡协调发展形成制约，使得城市与周边乡镇在空间规划和经济活力调动等方面形成一定落差。实施全域土地综合整治能够推动城市化水平的提高，拉动农村经济整体发展，实现城乡统筹协调发展，加快新农村建设。全域土地综合整治可以通过优化土地利用结构，加大城市基础设施建设力度，促进城市与乡村互动，充分协调发展节奏。3全域土地综合整治存在的问题3.1现有规划设计衔接不足，整治合力困难乡镇国土空间规划与村庄规划都是实施城乡统筹管理的重要组成部分，是促进经济社会全面、协调、可持续发展的基础保障[5-6]。基于此，科学合理地进行国土空间规划以及村庄规划，是确保有效控制城乡建设用地增减协调的前提和保证。在目前的规划活动中，部分地区的规划方案精细化不足，缺乏详细的技术指导和落实措施，致使实际实施效果欠佳。在整治合力方面，受国土空间规模和规划布局限制，存在建设用地有限、永农解保难、耕地保护压力大等问题，导致用地空间优化受限。同时存在部分地区承包土地分散化、碎片化，缺乏对田、水、林、路等要素统一规划，农村居民点建设无序、散乱特征明显，不利于土地集约节约利用。3.2投入资金不足传统土地整治的资金来源主要为政府新增建设用地土地有偿使用费或者耕地开垦费等，通过提高建设用地供给推动经济社会发展。近年来，随着我国城镇化进程的加快以及新型工业化的迅速发展，农村土地整理工作也有了新的要求，必须要引入市场竞争机制实现土地资源的优化配置。3.3缺乏有效的监管和考核机制全域土地综合整治工作是多层次，多主体共同参与的过程，在此过程中各层次主体各负其责，利益相关者相互关联，相互约束，构成一个复杂的体系。为了达到有效治理的目的，必须建立一个合理有序的管理体制。全域土地综合整治需要建立有效的监管和考核机制以解决实际工作中存在的不规范、不科学现象。4全域土地综合整治对策与建议4.1提升编制质量，加强规划设计结合新一轮国土空间规划编制工作，科学编制全域土地综合整治规划，优化生产、生活、生态空间布局，将全域土地综合整治项目落到具体地块上。建议明确农业农村发展的主要方向，明确农民进城、农地转城的目标规模。制定详细的技术指导和落实措施，综合提高整治效果。按“山水林田湖草是一个生命共同体”的建设思路，突出生态优先，通过全域规划、整体设计、全要素治理，因地制宜地协调高标准农田建设和耕地提质改造及其他农用地综合整治工作，提高土地使用效率，完善城乡建设用地增减挂钩制度，加快城乡统一的建设用地市场建设以及废弃矿山综合改造、河流流域改造等生态环境的改善修复[7-8]。在国土空间规划的指导下，按照“控制总量、优化增量、盘活存量、放出流量、做到减量”的原则，构建城乡统一建设用地市场，根据集约节约利用耕地、农用地分等定级估价制度，以区域为规划平台开展土地综合整治。4.2扩展建设融资渠道，提高区域规划建设活力以产业结构和经济建设双项升级为手段，带动空间格局的进一步优化更新。建立资金整合机制，对产业结构调整和生态补偿中涉农项目资金进行整合，促进区域经济和谐发展以及加快城乡一体化进程，提高农民生活质量和综合效益。以此为出发点，可尝试拓展多种融资渠道，鼓励金融机构创新农村金融产品和金融服务，为全域土地综合整治活动中的部分相关工程提供信贷支持，强化乡镇空间格局规划更新的基本经济实力；鼓励社会资本参与全域土地综合整治试点活动中各项目建设，鼓励有条件地区的农村居民积极参与全域土地综合整治建设，提升区域内空间规划建设的活跃程度。4.3建立有效的监管和考核机制建立以政府为主导的工作机制，将全域土地综合整治纳入经济社会发展规划体系进行整体部署，确保经费到位，强化管理监督。“放管服”要求的实施，因全域土地综合整治范围大，项目种类繁杂，须进一步健全配套政策，厘清各方面职责，优化程序，精简材料。完善考核机制。将全域整治的差异化绩效纳入年度工作目标考核，赋予较大权重，将工作完成情况与下一年度的新增建设用地指标分配挂钩。5结语全域土地综合整治作为解决我国城乡土地资源利用与经济社会发展之间难题的有效手段，具有十分重要的意义。在具体实践过程中，随着国土空间规划工作的开展，全域土地综合整治仍面临各类问题和挑战，需要各方共同努力，强化研究与实践，持续推动制度创新与技术创新，保障全域土地综合整治工作的有效开展。政府和社会各界还应加强宣传教育，提升城市居民对于全域土地综合整治工作的理解，提高居民参与度和支持程度，形成社会良好氛围，合力促进城乡土地资源利用与经济社会发展可持续发展。