海绵城市建设对于缓解城市内涝、治理城市水环境具有重要作用。海绵城市建设是一项综合性系统工程，离不开科学合理规划。《关于进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知》中明确指出，应合理确定规划目标和指标、合理划分排水分区、实事求是确定技术路线。随着国土空间规划编制工作的展开和深入，海绵城市规划作为专项规划的一部分，将成为国土空间规划体系的重要内容[1]。本文基于对国土空间规划与海绵城市规划关系的分析，总结了辽宁省海绵城市专项规划发展的现状，并对未来发展提出建议。1国土空间规划背景下海绵城市规划需求1.1我国海绵城市发展历程海绵城市是一种城市水系统管理的思路或理念，即当城市中有多余的水时，可以对其进行吸收、保存，待缺水时再进行释放。其理念与低影响开发（LID）、水敏感城市设计（WSUD）等城市雨水及水系统管理理念类似[2]，最初用于城市水资源的可持续利用，现在也用以缓解城市内涝、黑臭水体等城市水问题。我国海绵城市建设较国外开始较晚，但发展比较快。2013年12月12日，首次提出建设海绵城市的目标，即“要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。海绵城市建设相关试点工作有序展开，2015年和2016年，先后有两个批次共30个城市被列为国家海绵城市试点城市。2018年，提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划“多规合一”。2019年，明确建立“五级三类”的国土空间规划体系并监督实施，其中“五级”为国家级、省级、市级、县级、乡镇级；“三类”为总体规划、详细规划、专项规划。海绵城市规划城市水问题的综合规划，作为专项规划的一部分纳入国土空间规划体系。2021年和2022年，又有先后两个批次共45个城市入围国家系统化全域推进海绵城市建设示范工作名单。1.2国土空间规划对海绵城市规划的要求（1）把缓解内涝、提升水环境作为重要目标。新时期国土空间规划在考虑原有的人口、耕地、经济、国土等因素的基础上，将生态环境保护目标提升到重要位置。围绕加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国，实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园。海绵城市规划作为城市水系统规划的统领，涉及供水、排水、污水、洪涝、竖向、园林绿地等诸多专项领域，是实现城市水系统绿色可持续发展的重要抓手[3]。（2）在国土空间规划“一张图”中构建海绵城市规划体系。国土空间规划“一张图”是以一张底图为基础，涵盖国土空间规划“五级三类”规划体系成果，形成可层层叠加打开的“一张图”，在支撑土地用途管制、项目建设审批、规划实施监督等方面具有重要作用。国土空间背景下的海绵城市规划体系要以规划统筹为原则，依托国土空间规划体系，立足绿色可持续发展理念，围绕城市发展定位和方向，充分利用城市空间，统筹各项管控指标，最大限度降低城市开发建设对自然生态的影响[4]。1.3海绵城市规划对国土空间规划的需求（1）发挥国土空间规划的统筹引领作用。海绵城市建设是为了解决城市综合性水问题，涉及污水、雨水、洪涝、绿地等诸多专项规划领域。因此，在海绵城市规划和实施过程中，容易产生碎片化问题[5]。国土空间规划是城市乃至区域发展的“一张蓝图”，应统筹和引领各类专项规划的编制工作，具有前瞻性、全局性、综合性、统筹性等特点，可以指导海绵城市规划方案，统筹海绵城市各项指标，引导各类海绵城市项目建设。（2）发挥国土空间规划的约束作用。在国土空间规划中，总体规划是相关专项规划编制的基础，指导约束相关专项规划的编制；相关专项规划要遵循总体规划，不得违背总体规划强制性内容，与详细规划做好衔接，将主要内容纳入详细规划；相关专项规划间也要互相协同。一方面，坚守底线是国土空间规划要解决的基本问题，在国土空间规划总体规划中应对海绵城市规划中的可渗透地面面积比例、雨水年径流总量控制率等指标提出刚性约束。另一方面，应该为海绵城市建设预留用地指标，保持弹性空间[6]。2辽宁省国土空间规划与海绵城市规划现状2.1辽宁省国土空间规划现状2019年，辽宁省自然资源厅下发《2019全省国土空间规划工作要点》，明确辽宁省将开始编制省、市、县三级国土空间规划。2020年3月，《辽宁省国土空间规划编制工作方案》出台，省、市、县各级国土空间规划编制工作正式开展。2021年8月，《辽宁省国土空间规划（2021—2035年）》形成初步成果，并向公众公开征集规划建议。市县层面，2021年8月，《沈阳市国土空间总体规划（2021—2035年）》草案公布；2021年9月，《大连市国土空间总体规划（2021—2035年）》草案公示。鞍山、本溪、锦州、盘锦等市已形成国土空间规划初步方案或阶段性成果，其他市县国土空间规划编制工作也在推进过程中。2.2辽宁省海绵城市规划现状辽宁省部分地级市海绵城市规划编制工作进展情况如表1所示。10.19301/j.cnki.zncs.2023.08.020.T001表1辽宁省部分地级市海绵城市规划编制工作进展情况地级市海绵城市规划进展情况沈阳市2015年即启动海绵城市总体规划编制工作，取得初步成果。已完成《沈阳市中心城区海绵城市建设专项规划》编制工作；2021年启动沈阳市海绵城市建设专项规划修编工作；2022年6月，沈阳市入选“十四五”第二批国家系统化全域推进海绵城市建设示范城市。大连市2016年作为试点城市组织编制并实施了《大连市庄河海绵城市建设专项规划（2016—2030）》；2018年启动大连市中心城区海绵城市专项规划及海绵城市建设技术导则。鞍山市2016年启动《鞍山市海绵城市建设专项规划》编制工作，成立工作领导小组。抚顺市2016年启动《抚顺市海绵城市专项规划（2016—2030）》经专家论证及2017年第5次规委会审议通过。本溪市2019年底《本溪市海绵城市专项规划》出台。锦州市2017年提出制定《锦州市海绵城市建设专项规划》。盘锦市《盘锦市海绵城市建设专项规划（2017—2030）》已完成编制并开始实施。辽宁省海绵城市建设工作启动较早。辽宁省人民政府办公厅于2016年1月发布《关于推进海绵城市建设的实施意见》，明确提出应科学编制海绵城市规划，应与城市总体规划和控制性详细规划等有效衔接。同年，大连市庄河片区入选第二批海绵城市建设试点名单，是全国30个试点城市之一。编制完成《大连市庄河海绵城市建设专项规划（2016—2030）》，启动了城市总体规划编制、控制性详细规划调整以及其他专项规划的编制工作。规划与海绵城市专项规划进行了深度对接，将海绵城市纳入两级法定规划体系，形成了以海绵城市专项规划为基础、“多规合一”的海绵规划管控体系。2018年3月，辽宁省住房和城乡建设厅发布《关于加快推进海绵城市建设工作的通知》，要求到2018年10月底前，各市完成海绵城市建设专项规划编制并批复，到2020年，每个市至少要建设1个海绵城市示范区。截至2018年10月，全省30个设市城市，已有20个城市完成海绵城市建设专项规划编制，其中10个市已完成规划编制、专家审查和政府批复，6个市已完成规划编制、专家审查，4个已完成规划编制；未完成海绵城市建设专项规划编制的城市中，8个市已经正在编制规划，2个市尚未启动规划编制工作。2.3存在的主要问题辽宁省海绵城市建设基础较好，在市县层面，大连、沈阳两市先后列入国家海绵城市试点城市和系统化全域推进海绵城市建设示范城市名单，各市县基本编制了各自的海绵城市专项规划，但也存在一些问题。（1）缺少省级海绵城市专项规划指引。在省级层面主要包括辽宁省住建厅组织编制《辽宁省海绵城市建设专项规划编制导则》等文件，成立辽宁省海绵城市建设技术专家指导委员会，对全省海绵城市建设专项规划编制进行指导。但是从市县已编制完成的海绵城市专项成果来看，普遍缺少上位规划约束和指引。（2）缺少与国土空间规划的衔接。目前已编制完成的市县级海绵城市专项规划普遍开展较早，随着新的国土空间规划编制工作逐步推进，作为专项规划重要内容的海绵城市规划应适时进行更新，以更好地与国土空间规划衔接。3辽宁省海绵城市规划发展对策建议3.1宏观层面，坚持上位规划引领目前，江西省已在国内率先发布省级《海绵城市建设“十四五”专项规划》，统筹推进全省系统化全域海绵城市建设，完善顶层设计。辽宁省应抓住机遇，尽早启动辽宁省海绵城市专项规划编制或修编工作，根据省情合理制订建设目标、重点任务和实施举措。3.2主体层面，衔接规划一张蓝图各市县作为规划和实施主体，应将海绵城市建设的理念和管控指标融入国土空间规划“一张图”体系，在国土空间规划基础上开展海绵城市建设专项规划修编。控制性详细规划应落实或补充海绵城市建设管控指标体系，将海绵城市强制性指标和引导性指标分解落实到地块，为规划审批提供依据。3.3实施层面，落实规划法定效力尽管国土空间规划体系已初步建立，相关编制工作也逐步深入，但相关法律法规体系还尚未建立，同时海绵专项规划又缺乏法律效力。因此，如何依法依规实施海绵城市规划，让规划落地是普遍存在的问题。一方面，在海绵城市规划实施过程中应完善海绵城市建设法规制度，推动依法依规落实海绵城市建设要求。另一方面，通过加强对规划实施计划的衔接和落实，确保项目实施有序推进，工作举措有效落地，目标指标如期实现。3.4技术层面，对标先进规划理念经过多年摸索和试点，解决城市内涝等水问题的理念、技术和方法也不断发展。在传统的“渗、滞、蓄、净、用、排”基础上，充分发挥流域生态本底的调蓄和排洪能力，通过系统性规划设计，进行全域范围内的联排联调。辽宁省位于松辽流域南部，各县市在海绵城市规划编制过程中，应根据自身流域、气候、地形等特征合理规划，有条件的地区可进行跨行政区联合规划。4结语海绵城市规划对于海绵城市建设的方向和质量具有重要影响。辽宁省海绵城市规划编制工作启动较早，基础牢靠，但在国土空间规划的新背景和新要求下，海绵城市规划还需要各层面不断进行调整与深化。