引言2015年，国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》首次提到“用能权”。同年10月，“十三五”规划的建议中提出：“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。”随后，国家发改委宣布在浙江、福建、河南和四川等省份开展用能权有偿使用和交易试点。2021年9月，国家提出拟推动北京、广东、江苏等6个省市开展用能权交易试点，探索“双碳”目标下能源资源优化配置新路径。广东能耗强度位居全国前列，且区域发展极不平衡，“十四五”全省能耗强度进一步下降的空间有限，尤其是粤东西北相关地市，如果开展能耗较高的重大项目，将会直接导致该区域无法完成目标任务。因此，对标广东全省能耗强度下降目标任务开展用能权交易，探索能源资源优化配置新路径，可在各市之间、各市的区县之间为开展重大项目的能耗来源提供一个解决路径，同时可倒逼相关地市进一步优化调整产业结构，提升重点行业能源利用效率。因此，加快广东省用能权交易制度的探索，使地区用能权交易进入实质操作，推动能源资源配置更为高效、能源利用效率大幅提升，推动节能减排显得尤为必要和紧迫。欧盟创造的节能量配额交易制度（白色证书制度）在意大利、英国、法国、美国等国家被广泛实践[1]。部分学者研究证明，白色证书制度应用于节能减排具有明显效果[2-3]。用能权交易制度是我国特有的针对能源消费量实施的“总量控制与交易”制度[4]，是具有中国特色制度创新的面向市场的能源改革制度，当前已被证实具有可观的减排效果[5-6]。有研究表明，通过用能权交易制度的实施，可在理论上分别使得我国总能耗与能源强度降低7%与14%[7]，其中长期实施的效果更强。该制度主要通过外贸、产业升级和技术提升等路径带动能源系统的清洁高效转型，实现“能源双控”（能源消耗总量和强度的双控）[8]，涵盖化工、钢铁、有色材料等行业[9]。在结构上，用能权交易机制是由管理机制、交易机制和惩罚机制等组成的有机整体[10]。该机制以需要完善的法律、法规、政策、制度体系作为前提和必要条件，并以完善的用能权监测、报告、核查技术体系作为支撑[11]。在具体构建用能权交易市场机制的过程中，在科学确定初始用能权、界定用能权价格等方面可能存在一些困难，需要在结合能耗限额标准与修正历史标准的基础上坚持初始分配，并以市场机制稳定用能权价格[12]。此外，用能权交易还能与碳排放交易共存，协同推动节能降碳[13]，进一步推动“双碳”目标实现的进程。在国内不断推动能源市场改革的基础上，亟须在理论和实践经验基础上探索并推广相应的用能权交易试点经验。在我国开展的四个用能权交易试点中，其地理位置、经济发展水平、能源消费需求结构及能效利用技术等均存在较大差异，不同地区实施用能权交易的效果也不同。当前学者大多从理论层面阐述用能权交易的政策逻辑，在少数分析用能权交易的政策实施效果时，也基本是从全国整体的角度评估，忽略了不同地区的客观差异[14]。文中借鉴4个用能权交易试点的经验，结合广东的实际情况，在理论和实践经验基础上探索广东省用能权交易试点的建设方案，旨在进一步推广试点经验。1广东省用能权交易发展的现状用能权交易的机制类似于碳排放权交易，是通过能源消费量的交易，引导社会资本向节能领域、绿色技术方面加大投入，即向企业分配一定量的、能够保证合理产出的用能权，超出部分必须通过购买相应量的用能权补足，否则企业就只能通过技术改造等方法降低生产能耗，以此增加企业用能成本，减弱其价格优势，倒逼企业进行节能技术改造、加大投入发展绿色生产。1.1用能权交易顶层设计广东十分重视和关注用能权交易的探索和发展。“十四五”时期，用能权交易在多份省级重要文件中被提及并作为重要的工作任务要求推进。2021年，广东省《政府工作报告》提出：“健全绿色产业发展支持政策，探索排污权、水权、用能权等交易机制。”2022年，广东省委、省政府围绕碳达峰碳中和以及节能减排出台了《广东省碳达峰实施方案》（粤府〔2022〕56号）、《关于完整准确全面贯彻新发展理念推进碳达峰碳中和工作的实施意见》《广东省发展绿色金融支持碳达峰行动实施方案》（粤办函〔2022〕219号）、《广东省“十四五”节能减排实施方案》（粤府〔2022〕68号）等政策，明确了未来用能权交易发展的方向和要点，主要内容包括：提出开展用能权交易试点；提出利用市场化机制最大限度发挥用能权交易，推动绿色低碳转型；提出加强用能权交易等多种环境权益交易协同机制。1.2广东省用能权交易和碳排放权交易发展情况比较用能权交易和碳排放权交易的本质是对稀缺资源进行有偿使用，都是利用市场化机制实现控制温室气体排放、实施节能减排、推动绿色低碳发展的重要手段。目前两者在体系设计和核心要素上既有共性又有区别。从机制设计方面分析，广东省用能权交易和碳排放权交易都是市场交易型政策，但却是不同的政策工具。用能权交易属于前端治理，通过提高能源利用效率、限定能源消费总量等手段间接抑制温室气体的排放，碳排放权交易属于末端治理，基于碳排放量配额直接控制温室气体排放量。从试点阶段方面分析，目前，广东省尚未开展用能权交易试点工作，而在2011年，广东省已经获国家发展改革委批准，成为全国第一批碳排放权交易试点省市，并于2013年全面启动碳交易试点。从政策体系方面分析，目前，广东省有关用能权交易的政策设计主要在碳达峰碳中和以及节能减排等系统性文件中进行了零星的布局，而自获批碳排放权交易试点以来，广东省不仅将其作为碳达峰碳中和以及节能减排的重点任务，在相关的纲领性文件中加强了制度安排，还出台了《广东省碳排放管理试行办法》（省政府令第197号），对碳排放信息报告与核查、配额发放管理、配额交易管理、监督管理和法律责任等进行总体设计和要求；同时，制定并公开发布广东省企业（单位）二氧化碳排放信息报告指南、年度碳排放配额实施方案、企业碳排放核查规范、企业碳排放信息报告与核查实施细则等一系列技术规范文件，打造了“纲领性政策引领+专项政策落实”的系统性政策体系，不断增强碳交易政策实施的强制力、约束性和可操作性，为碳排放权交易工作顺利推进保驾护航。从市场规模方面分析，目前，广东省尚未形成用能权交易市场，而自获批碳排放权交易试点以来，广东省试点探索了有偿分配方式，不断成长为全国七个碳排放权交易试点中规模最大的试点。当前，广东交易量及交易额位居前列，在法规制定、监管体系建设、市场主体参与程度方面领先。从主管部门方面分析，碳排放权交易由生态环境部门主管，用能权交易由节能主管部门负责。从上述情况发现，广东省用能权交易在进入“十四五”阶段后，得到了广东省委、省政府的高度关注，多次在省级层面的顶层设计中进行制度安排，但与碳排放权交易这一类市场交易型政策相比，总体起步较晚，缺乏专项政策推进，未进入具体的实施阶段，不存在市场行为，暂未形成统一交易的市场，总体仍处于理论阶段，尚未发挥其作为广东省实现“双碳”目标重要制度安排的作用。2用能权交易主要组成要素2016年，国家出台《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，提出在部分地区开展试点，建立较为完善的制度体系、监管体系、技术体系、配套政策和交易系统，据此形成若干具有可操作性与有效性的制度成果。2.1制度体系制度体系是用能权交易过程中涉及的各类主体、各项流程、各种要素的规定和准则的总称，是用能权交易的体制保障。该要素包括制定用能权交易管理办法，加强对纳入用能权交易的市场参与主体的强制约束力；制定用能权指标分配方法，明确用能权指标的总量设定和分配方法；制定用能权注册登记以及交易规则等细则，统一规范管理用能权指标的持有、转让、注销和结转。2.2监管体系监管体系是指对用能权交易参与主体行为进行监督管理的制度规范、机构设置等。健全完善用能权交易市场监管体系，需加强各级节能监察执法力量，做好对用能单位、交易机构及其他市场参与主体的监管工作。公布用能单位履约情况，将拒不履约的单位列入失信企业黑名单并纳入当地信用信息共享平台，促进用能权市场公正、有效、平稳运行。2.3技术体系技术体系指用能权交易过程中涉及的能源统计、检测、管理等各项技术，以及各种技术之间相互作用、相互联系、按一定目的和一定结构方式组成的技术整体。通过强化能源计量统计工作，推进重点用能单位能耗在线监测系统和能源管理体系建设，培育和规范第三方技术机构，加强用能权交易和管理的相关基础研究以及绿色大数据应用。2.4配套政策用能权有偿使用和交易的配套政策包括财政、税收、金融等系列支持措施。通过财政、税收等激励政策力度，支持企业节能改造，提升企业能源利用效率，降低企业用能成本，促进全社会工业绿色低碳转型。2.5交易系统用能权有偿使用和交易的系统主要用于登记备案全省用能预算分配以及用能预算指标有偿竞价交易。建立用能预算指标交易系统，规范管理用能预算指标的交易、持有、结转、清结算、注销进行，根据政府、重点用能单位、新建项目等市场参与主体的需求，组织开展用能预算指标的有偿竞价交易。3用能权交易试点省份主要经验做法3.1浙江省浙江省用能权交易主要通过对新增能耗进行控制、对存量用能进行优化，从而实现控产能，最终达到控制能源消费量的目的。这种方式对现有用能企业影响较小，但激励功能尚未建立，企业惜售现象普遍，资源市场化配置作用未能显现。在制度体系方面，2018年，印发试点工作实施方案，部署安排全省用能权交易试点工作。次年，分别印发用能权管理暂行办法以及第三方审核机构管理暂行办法，用于规范用能权交易行为，对第三方审核机构征选条件、工作规范和日常监管等内容进行规定。在交易范围方面，购买方主要是单位工业增加值能耗高于全省“十三五”控制目标的新增用能项目。出让方主要包括三种类型，一是淘汰落后产能和压减过剩产能腾出的用能空间，二是企业通过技术改造产生的节能量，三是区域内一定比例的当年新增用能指标。交易主体包括各市、县（市、区）政府和相关企业。在价格机制方面，主要由主管部门确定交易价格并动态调整，初始价格通过定额出让和差别化定价方式确定。3.2福建省福建省用能权交易制度采用配额交易的方式，通过调控年度配额总量进行能源消费总量控制，同时对不同行业、既有产能和新增产能进行了分类管理，建立了市场调节机制。但试点范围内大部分企业同时受到用能与碳排放双重管制，交易市场不活跃。在制度体系方面，2017年9月和12月，分别印发用能权交易能源消费量审核指南、用能权交易能源消费量审核机构管理办法，以规范能源消费量第三方审核机构的审核流程以及对第三方审核机构的管理。同年12月，印发试点实施方案，整体规划设计全省用能权交易市场建设。2018年1月至3月，印发福建省用能权指标总量设定和分配办法、用能权交易市场信用评价实施细则、用能权交易市场调节实施细则、用能权交易能源消费量报告管理办法、用能权交易规则等用能权交易相关文件。2020年1月，发布用能权交易管理暂行办法，明确了用能权交易的管理职责与分工、用能权交易覆盖范围、用能权指标总量的确定、用能权指标的分配、第三方机构的管理和用能单位履约清缴。在交易范围方面，主要为年综合能源消费量5 000吨标准煤以上的用能单位，包括发电、水泥制造、炼钢、原油加工、合成氨、玻璃、铁合金、电解铝、铜冶炼九个行业。交易主体以纳入试点的用能单位及自愿参与试点的用能单位为主。在指标配置方面，针对既有产能和新增产能项目采取差异化管理，指标先期以免费为主，适时引入有偿指标。3.3河南省河南省与福建省类似，也通过控制年度配额总量实现能源消费总量控制，也对既有产能和新增产能分别进行差异化管理配额。但用能权指标每年清算一次，剩余的用能权指标不计入下一年度，会在一定程度上影响企业开展节能的积极性。在制度体系方面，河南省积极搭建“1+4+N”等制度框架，试点工作走在前列，制度设计上与福建相似，但突出将煤炭消费量作为重要的确权因素。确立了“1+4+N”的制度体系框架。其中，1指1个《试点实施方案》；4指《用能权管理暂行办法》《配额分配办法》《能源消费报告审核、核查规范指南》和《用能权交易规则》4项基础制度；N指重点用能单位能源消费量审核、初始配额分配、交易系统建设等多项重点工作。在交易范围方面，在郑州、平顶山、鹤壁、济源4市先行先试，主要针对年耗能5 000吨标准煤以上的用能企业，并从起初的有色、化工、钢铁、建材等重点行业逐步扩展到所有行业。交易主体主要包括重点用能单位和自愿参与履约单位。在指标配置方面，结合能耗“双控”目标及煤炭消费控制目标，统筹考虑经济社会发展、能源结构等因素确定用能权配额总量。3.4四川省四川省用能权交易市场将节能量、绿色电力证书等内容也作为抵消机制。在制度体系方面，2018年，以条例形式印发用能权有偿使用和交易管理暂行办法。2020年，印发用能权交易能源消费量第三方审核机构管理办法，以加强能源消费量第三方审核机构管理。在交易范围方面，初期纳入用能权交易范围的是水泥、陶瓷、造纸、白酒和钢铁五大行业的重点用能单位。交易产品包括用能权指标、经备案的基于项目的核证节能量、经核发的非水可再生能源电力绿色证书、经核发的水电和分布式光伏发电绿色证书。交易主体包括重点用能单位及符合规定的其他用能单位、社会机构、组织。在指标配置方面，采用“预分配+调整分配”模式，10%总量指标用于市场调节，90%用于初始用能权指标发放。4用能权交易试点省份主要经验做法对广东省的启示4.1立足自身发展的实际根据试点省份的经验做法，每个省市的制度体系、交易范围、交易主体、指标配置等，都基于自身发展实际做出相应的规划和安排。因此，广东省开展用能权交易试点同样要立足自身实际情况，科学确定试点范围，明确交易主体，合理分配初始配额，科学合理地设定用能权交易初始价格。初始交易价格即政府指导价格，合理的市场价格能够反映用能权的稀缺性。只有保持用能权的稀缺性，才能激励企业减少不必要的能源浪费，并增加技术进步投入。4.2搭建完善的制度体系用能权交易体系的构建是系统性工程，需要付出巨大的社会成本，用能企业的覆盖面和交易制度的复杂程度等直接影响用能权交易市场的构建与运行成本。广东省在用能权交易体制机制设计上要注重成本与效益的关系。在国家试点方案的基本框架下，兼顾效率性和公平性，建立完善的制度体系，对交易的规则、主体等进行规范，加强监管力度，引入惩罚机制，促进市场有效运行，维护企业利益，保障企业的活跃度和市场的流动性。4.3探索特色化的路径用能权交易在各个试点地区推进和实施的路径因当地自身交易规模、交易制度的设计等情况不同，需要特色化的路径才能加快推动用能权交易的实施发展。广东省从交易过程中的要素积极探索全新的实施路径，如科学合理地设定用能权交易初始价格，以更加市场化的方式确定交易价，出台更多激励措施以鼓励用能权相关金融工具的创新、应用与推广；也可考虑出台更多元化的激励政策，提高企业对以用能权为基础获得低成本资金的需求及金融机构开发用能权有关金融工具的意愿。4.4注重与碳交易市场及电力市场的衔接用能权市场、碳市场和电力市场不是相互独立的，需形成完善的协同耦合机制，才能有效支撑绿色低碳循环发展，需要推动用能权市场、碳市场和电力市场等核算边界的统一，再实现数据监测收集方法的统一。对用能权市场、碳市场和电力市场运行进行统一监管，对违法违规的行为进行信用管理，纳入信用管理体系。5结语从理论上分析用能权交易的主要组成要素，借鉴国内用能权先行试点省份在制度体系上、交易范围、交易主体、定价机制等方面的经验，提出广东省构建用能权交易试点建设方案时，应立足自身发展的实际、搭建完善的制度体系、探索广东特色化的路径，同时注重与碳交易市场的衔接，以此探索“双碳”目标下能源资源优化配置新路径。