在新增建设用地资源持续缩减的形势下，依赖土地增量的发展模式难以为继。国家出台相关政策文件，明确实施建设用地总量控制和减量化战略，提出遵循“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”，促进土地利用方式由“增量”向“增量+存量”革新，以“压增量倒逼存量建设用地挖潜”，坚持挖潜的节约集约的发展道路，实现可持续发展。1存量建设用地产生原因和分类1.1存量建设用地含义存量建设用地是新增建设用地产生的概念，即现状存在的建设用地。从分布的地域范围分析，存量建设用地包括城镇地区存量建设用地和农村地区存量建设用地，从土地利用现状用途分类角度，存量建设用地包括城乡建设用地、交通水利及其他建设用地。1.2存量建设用地产生的原因本文主要通过对存量建设用地产生原因的简单分析，结合社会经济发展情况，确定主要的研究目标和对象。建设用地由农用地、未利用地通过新增建设用地报批程序转变。批后建设用地由于完成供地手续、未按约定时间开工或达不到区域控制性详细规划的相关控制标准等原因，成为存量建设用地。存量建设用地产生原因如图1所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.15.009.F001图1存量建设用地产生原因1.3存量建设用地分类存量建设用地应主要包括批而未供土地、供而未用和低效用地。批而未供土地是指自1999年新《土地管理法》实施以来，依法经国务院、省级政府批准土地征用或农地转用的土地。供而未用土地主要指符合《闲置土地处置办法》闲置土地定义的用地。低效用地指已建用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、不符合安全生产和环保要求、与生态保护红线、永久基本农田红线等底线冲突等用地。2存量建设用地再利用潜力评价体系构建2.1评价方法城市土地是多种因素相互作用形成的复杂系统，存量建设用地再利用评价应采用多因素评价。选用层次分析法对城市土地现状利用情况进行评价，层次分析法简称AHP法，基于系统论中的系统层次性原理建立，遵循认识事物的规律，将复杂问题分解成若干层次以达到简化的目的，是定性分析和定量分析相结合的多因素评价方法。2.2评价体系构建存量建设用地评价指标体系如表1所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.15.009.T001表1存量建设用地评价指标体系目标层因子层指标层指向再利用潜力自然因素高度负坡度负区位条件交通干线可达性正中心城区可达性正交通枢纽可达性正交通网络密度正中心城区正城镇副中心/重点平台正其他地区正土地权属国有用地正集体用地正聚合程度地块面积正地块破碎度负现状情况空闲地负宅基地负工业或其他负城镇住宅、商业负配套设施公服、商服半径负再利用潜力评价体系共包含三个层次，即目标层、因子层、指标层。再利用潜力评价体系如图2所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.15.009.F002图2再利用潜力评价体系最终指标体系因子的选择，本文是借鉴构建指标体系的相关原则，遵循准确性、时效性、科学性、简明性及独立性五个原则进行指标甄选。确定6个因子层，共含有13个指标。3存量建设用地再利用潜力评价3.1指标权重的确定利用专家评价法求取评价因子层权重，如表2所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.15.009.T002表2层次分析判断矩阵项目土地权属聚合程度现状情况自然因素区位情况配套设施土地权属—1/31/21/21/41/3聚合程度3—1/221/41/4现状情况22—21/31/3自然因素21/21/2—1/41/4区位情况4434—3配套设施34341/3—存量建设用地再利用潜力评价指标权重，如表3所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.15.009.T003表3存量建设用地再利用潜力评价指标权重目标层因子层指标层存量建设用地再利用潜力自然因素（0.076 5）高度（0.019 1）坡度（0.057 4）土地权属（0.059 7）国有用地（0.049 7）集体用地（0.01）区位情况（0.375 4）交通干线可达性（0.061 2）中心城区可达性（0.061 2）交通枢纽可达性（0.061 2）交通网络密度（0.075）区域划分（0.116 8）聚合程度（0.107 1）地块面积大小（0.053 5）地块破碎度（0.053 6）现状情况（0.128 4）现状用途（0.128 4）配套设施（0.252 9）公服、商服服务半径（0.252 9）确定6项因子层指标的权重，且CR=0.061 1，通过一致性检验。按照同样的方法分别对各项因子的下属指标进行权重计算，得到各评价指标层的权重。3.2分类分区策略以层次分析法确定的各因子层指标权重为基础，对6项因子赋予分数，确保6项因子分数和为100。以因子层下属各指标的权重为基础，确保各分项指标的分数和为其因子层分数，对分项指标进行赋分。采用Arcgis软件计算所有存量建设用地地块的综合得分，利用自然断点法将值域分为五级。将高、较高潜力区划定为重点再利用潜力区，是未来挖潜建设用地指标和空间的重点区域，采用拆除重建的方式进行挖潜改造，中等潜力区划定为选择性再利用区域，采用微改造或局部改造进行指标腾挪，较低和低潜力区由于区位、成本等因素再开发利用难度大，应综合整治或现状保留。4存量建设用地再利用建议4.1抓住国土空间规划机会，进行全面治理近年来，国土空间规划编制工作全面开展，底图底数的摸查和梳理是编制工作的基础，具体以“三调”数据为基础进行基数转换，把“三调”现状地类按照相关技术标准转换为国土空间规划规划用途分类。此项工作需要摸清各地区批而未用土地（包括批而未供土地和闲置土地）。应抓住机会，将存量建设用地工作融入国土空间规划编制体系中，探索各类存量建设用地可再利用方式，进行全面治理。4.2完善政策体系，构建稳定技术团队目前存量建设用地处置政策相对较少，应充分开发再利用存量用地，健全处置政策体系，从产生原因方面对存量用地进行分类，分门别类制定处置指引，确保差别化和针对性。构建长效机制，形成统一的信息平台，实现对存量用地的处置监督。建立稳定的处置技术团队，配合存量用地的“预防、监管、认定、处置”全流程，成立专门进行存量用地处置机构和单位，实现“政策延续性和团队稳定性”。5结语目前，我国实行严格控制新增建设用地指标政策，越来越多城市出现用地资源稀缺问题，制约城市经济发展，存量建设用地再利用势不容缓。本文探索存量建设用地再利用潜力和策略，为城市土地集约节约利用的相关研究提供一定的参考，实现城市高品质、高效率发展。