1研究背景2020年9月，我国在第七十五届联合国大会上提出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取在2060年之前实现碳中和”。碳中和成为城市发展的热点话题。国土空间规划作为各类开发保护建设活动的重要依据，已经形成相对完善的内容体系。国土空间规划充分将环境保护纳入其中，明确国土空间开发保护格局，完善生态网络，在控制资源开发利用、推进生态保护与修复等方面均起到很大作用。但面对“碳达峰”“碳中和”的新要求，当前规划仍存在需要完善的地方。（1）碳中和策略从宏观到微观的传导路径缺失。碳中和是全国共同的目标及任务，应强化自上而下的统筹作用。规划缺少对碳中和工作的整体布局，缺少对城市实现碳中和目标的路径策划及落实工具，《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）》公示草案中列举的国土空间体系下包含的专项规划中，资源利用和要素配置方面专项均涉及支撑碳中和的重要因素，但仅通过若干单个专项及措施难以高效完成碳中和任务的传导落实。（2）国土空间规划体系与碳中和指标衔接不足。自然资源部于2021年6月发布《国土空间规划城市体检评估规程》，评估指标体系从安全、创新、协调、绿色、开放、共享等维度设置6个一级类别，并划分为23个二级类别和多项细分指标。十余项指标与减碳相关，作为评估城市现状的指标工具，对未来城市碳中和发展具有指导借鉴作用。但在规划方面，从总体规划到详细规划，对城市发展决策、用地布局到建设标准，仍缺少减碳策略的指标干预作用。2碳中和规划设计研究进展我国在碳中和规划方面有一定实践基础。自2007年，国内相关部委和机构已经制定和发布多项相关标准、评价指标体系、技术导则、建设指南。台南市于2014年完善市低碳城市建构计划，设立温室气体分时期、分年份减量目标，形成包含温室气体、再生能源、节约能源、绿色运输、低碳建筑、环境绿化、资源循环、低碳生活八个方面的减碳具体指标表。台南市103年减碳具体指标办理情形如表1所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.22.049.T001表1台南市103年减碳具体指标办理情形指标类型负责单位计算方式103年成果103年目标109年目标二氧化碳排放量/（hm2/人）温室气体低碳办公室年度温室气体排放量÷总人口数12.4112.4710.26减量目标达成率/%低碳办公室年度二氧化碳削减量÷年度减量目标109.75100100单位面积再生能源发电度数/kWh再生能源经发局再生能演发电度数÷土地总面积80 991.470 737.675 301.7再生能源发电比例/%经发局再生能源发电量（度）÷总用电量（度·电灯、电力合计）0.740.650.65单位人口再生能源发电比例/%经发局再生能源发电量（度）÷总人口数94.2182.186.7太阳能热水器安装比例/%低碳办公室安装户数÷总户数0.580.740.76人均耗电量/（kWh/人）节约能源低碳办公室总耗电量÷人口数1 7912 3832 354LED路灯比例/%工务局路灯改善数÷总路段数38.9030.0437.56LED号志灯/%交通局已采用LED灯路口数量÷本市号志化路口数量100100100自行车灯比例/%绿色运输交通局自行车道路线公里数÷总道路公里数8.228.229.89单位面积大众运输里程/（km/m2）交通局大众运输里程数÷总面积1.010.900.96大众运输交通工具使用率/%交通局低碳交通工具客运里程数÷总客运里程数3.843.014.30绿色运具比例/%低碳办公室绿色运具数÷车辆总数0.440.440.87绿建筑楼地板面积比例/%低碳建筑工务局绿建筑楼地板面积÷总楼地板面积1.301.302.56建筑低碳修缮比例/%工务局建筑低碳修缮楼÷总修缮数6.756.7512.01指标类型负责单位计算方式103年成果绿覆率/%环境绿化都发局（公园+私人园林+野生动植物分布或栖息地）÷台南市都市计划面积×100%因都市计划历年变更之性质，无法预期未来各数据面积，订立目标有困难。人均废弃物产生量/（kg/人）资源循环环保局每日垃圾产生量÷总人口0.8310.830.70人均废弃物清理量/（kg/人）环保局每日垃圾清理量÷总人口0.3740.380.35厨余回收率/%环保局厨余回收量÷垃圾产生量11.7411.7413.10资源回收率/%环保局资源回收量÷垃圾产生量44.8944.0046.50人均耗水量/（L/人）低碳办公室每日自来水生活用水量÷供水人口252.89238.00228.00污水处理率/%水务局污水处理户数÷台南市当量户数45.7344.1456.21绿色采购/%低碳生活环保局绿色采购比例100100100碳管理与推广（含碳标签）/%低碳办公室碳管理积碳标签执行项目达成比例100100100低碳观光/人观旅局低碳旅游参与人数=全市游客统计人次×以大众运输或中大型巴士为运具之旅客比例5 833 7685 503 9686 690 107纸钱减烧/hm2环保局纸钱重量×1.5=碳排放量32.3319.1025.70低碳校园比例/%教育局低碳校园数÷总校园数100100100低碳饮食/人卫生局低碳饮食参与人数2 937 637700 000750 000绿色生活网使用率/%环保局使用户数÷总户数29.5129.0027.28台南市将打造永续低碳社区、推展低碳文化观光、应用多元绿色能源等在内的十大主计划落实到具体的措施-工作项目-执行单位，汇总在低碳城市构建计划列管表中，用以指导低碳城市建设。台南市103年度推动低碳城市建构计划书列管表（部分）如表2所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.22.049.T002表2台南市103年度推动低碳城市建构计划书列管表（部分）项次十大主计划主政机关推动措施（共44项）工作项目（共95项）执行单位计划工作内容103年1~12月预计减碳减碳量/（t/a）固碳量/（t/a）1打造永续低碳社区都发局低碳社区（旗舰：生态友善亮点计划-低碳社区）九份子重划区二期工程（景观）地政局重划区内公1公园工程、太阳能板凉亭工程、区内人行道工程。13.60444.40低碳社区辅导改善计划低碳社区辅导改善计划环保局改善社区用电监控与管理、公共照明空调、设置回收区、设置绿能设备、节水设施等。335.20—我国对城市规划的低碳研究主要集中在宏观国家层面的低碳发展政策和微观社区、建筑层面低碳技术等方面。在城市层面的专项规划理论和技术研究相对较少，已有的探索包含城市低碳评价指标体系、城市低碳规划原则措施和低碳试点城市经验总结等。有学者在对区域现状土地利用结构碳源碳汇效应评估的基础上，基于线性规划[1]、多目标规划法[2]等方法提出面向低碳的土地利用结构优化方案。研究通过碳收支空间分异对空间划分碳补偿、碳平衡分区，对不同类型分区提出相应的发展策略[3]。此类研究为碳中和规划工具的发展及应用奠定了良好的基础。国外的实践中，更重视规划控制技术合理性与基于分区落实法定化的控制作用，以保障规划实施。新西兰怀特克尔市在地区规划中设立覆盖市域的“自然地区”管理层，使用“自然地区法规”管理对自然资源和生态环境可能产生影响的开发行为。美国在传统区划“基础分区”基础上增加“环境叠加区”及其管理控制要素，通过“环境叠加区”管理不同生态环境地区的开发行为。上述做法在技术上完善了环境控制要素，在规划体系及制度层面构建覆盖市域、作用于所有开发行为的管理通则，以法定化手段强化资源环境保护力度[4]。德国建设规划中的生态控制指标体系内容及运行过程对我国碳中和专项规划有一定借鉴作用，考虑建立“碳中和控制指标集”，与现行控规指标配合使用，达到对城市碳中和的系统控制[5]。3国土空间背景下的碳中和规划工具建议已有的研究侧重讨论碳中和的概念、中小尺度社区的具体改造设计或不同专项的绿色技术，主要集中于单一层次，缺乏从宏观到微观的系统指引。本文探讨形成国土空间规划体系下的碳中和规划工具，从单一生态维度向生态-经济-社会复合维度转变，为构建具有传导作用、指导具体实施建设的碳中和专项工具体系提供合理建议。3.1基于本地特征的分区分类土地利用变化是引起碳收支变化的重要因素，在国土空间规划中，以自然本底、社会经济变化、相关政策条件、产业与技术发展以及土地利用变化历史趋势等为要素，模拟碳中和导向下的土地利用分布格局，指导城镇开发边界划定及规划分区工作。考虑地方土地利用碳排放总量、碳排放的经济贡献系数、生态承载能力，对整个行政辖区划分碳补偿分区，发挥各地类碳收支的比较优势。结合空间规划对本地的发展目标及策略，进一步形成复合的碳中和功能分区，为下一步碳中和专项规划工具的落实提供更科学的分类依据。3.2以碳中和为导向的专项规划工具专项规划考虑采用总体目标及指标-分类原则-工具包的传导方式，强化总体任务与具体操作间的联系，实现统筹目标、集成技术、引导决策的作用。目标传导示意图如图1所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.22.049.F001图1目标传导示意图工具提出本地区适用的碳中和建设原则，明确各原则下需要落实的指标体系，向下传导落实，作为规划实施效果的评估依据。基于归纳得出的碳中和功能分区分类提出策略，在此基础上针对不同策略形成可选择的工具包，标明工具包中各措施在环境、经济方面影响的测算方法，作为详细规划中进一步落实指标及测算的专题指导。以可实施性为导向，通过法定的控制性详细规划实现策略的细化与传导，从而指导实施建设。3.3多维平衡的单元策划参照工具包对规划单元内的减碳措施进行具体策划时，应强化规划的投资预算及减碳效益测算，得出规划单元内低碳策略实施的总体费用以及减少碳排放量，结合详细规划落实指标控制表。低碳社区规划工具的设计指标表如表3所示。10.3969/j.issn.2096-1936.2021.22.049.T003表3低碳社区规划工具的设计指标指标工具约束条件项目类型总减碳量投资预算社会效益项目年限空间布局约束性项目1：容积率控制————项目2：土地利用混合度————交通系统约束性项目1：公共交通、轨道交通，共享交通使用————项目2：慢行交通系统————绿色建筑约束性项目1：减碳技术————能源系统约束性项目1：雨水回收系统————项目2：电动充电桩布置————项目3：太阳能充电系统————环境绿化引导性项目1：墙面、屋顶等多层次绿化————项目2：与生态系统交融————低碳生活引导性项目1：社区参与————项目2：宣传与交流平台建设————应多方面收集公众意见，考虑空间环境利用、社会阶层融合等因素，提升居民对减少碳排的参与度和积极性。4结语将碳中和纳入城市发展建设的目标，在国土空间规划体系下形成专项规划工具。考虑地域化特征落实碳中和任务，形成复合的分区分类；细化分解上层次规划的发展目标，提出不同分区的碳中和策略及工具；匹配减碳工具包，以规划单元为模块进行碳中和路径策划。以此方法配合总体规划的用地布局与功能，传导到详细规划的指标及效益控制，可以提升减少碳排放措施的针对性与有效性，以规划工具推动城市碳中和建设，实现生态、经济、社会多维度的平衡。